也有观点认为权利泛化并不是一项合理的指责，参见陈景辉：《回应权利泛化的挑战》，载《法商研究》2019年第3期。

三、对司法实践的分析与反思 (一)司法实践规则提炼 按照现行法和司法实践，诚信政府之规则可以总结如下： (1)对于包括行政许可在内的合法或违法的授益性具体行政行为，政府不得随意废止、撤销。(39)百色市中级人民法院(2017)桂10行终109号，日照市中级人民法院(2015)日行终字第14号，湘潭市中级人民法院(2015)谭中行终字第39号，江苏省高级人民法院(2014)苏行终字第0071号，莆田市中级人民法院(2013)莆行终字第53号，晋中市中级人民法院(2020)晋07行赔终2号，衡水市中级人民法院(2019)冀11行终109号，厦门市中级人民法院(2014)厦行终字第39号。

(72)质言之，行政协议违反各层阶效力性强制性规定且将对公共利益造成重大损失时，协议应属无效。(61)此除斥期间德国《联邦行政程序法》第48条第4款规定为行政机关自知悉相应事由后的1年内(但相对人以欺骗、威胁、贿赂引致行政行为的除外)，而按照我国台湾地区行政程序法第121条第1款、第124条，撤销应自知悉撤销原因后两年、废止应自废止原因发生后两年为之。(22)但在相对人隐瞒情况致其信赖不值得保护，或相对人对具体行政行为错误并未产生信赖时，则无权依据行政主体先前的错误获得给付。(57)参见余凌云：《蕴育在法院判决之中的合法预期》，载《中国法学》2011年第6期。随着行政协议被行政诉讼法引入，很多判例援引诚实信用或信赖保护，禁止行政机关无正当理由增加对方义务、单方变更解除或拒绝、拖延或不完全履约。

翁岳生主编：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第166页。林三钦：《法令变迁、信赖保护与法令溯及适用》，台北新学林出版股份有限公司2008年版，第10-14页。综上可知，发布预警与发布信息是应急管理中的两类行为，在突发公共卫生事件中发挥不同的风险治理功能，不能归为同一信息披露行为

并非所有传染病疫情的危害程度都足以引发突发公共卫生事件，如某地区暴发一种流行性感冒，在《传染病防治法》中属于丙类传染病，当地卫生行政部门当然可以认定为传染病疫情，但未必构成突发公共卫生事件。因此，建议全国人大常委会对《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19条之间的不一致进行裁决。因此，通过法律、行政法规的概括授权以及作为国务院规定的国家突发事件总体、专项、部门应急预案的具体授权，地方政府获得制定应急预案的权力和职责，其中就包括预警的内容。如果地方政府认为可能发生重大或者特别重大突发事件，超出本辖区范围或处置能力的，则可以依法上报。

基于对《突发事件应对法》第43条的体系性考察及其与《传染病防治法》相关规定关系的梳理，可知发布预警与发布突发事件信息在法律上分属应急管理中的不同环节。另一方面，《突发事件应对法》是2007年制定，属于新规定，而《传染病防治法》是1989年制定，属于旧规定。

虽然相关法律、行政法规和国务院规定中欠缺地方政府发布预警的权限和程序依据，但这不影响政府履行发布预警的职责，地方立法、行政立法或者各级政府依法制定的应急预案都可以作为发布预警的实施依据。另一部分则是解释和执行上位规则的具体规定，甚至是创设、补充若干必要的制度以弥补立法上不足的过渡性安排。因此，应当优先适用作为新法的《传染病防治法》的规定。因此在两法均有明确规定的情况下，应当依据《传染病防治法》的特别法规定，将发布预警的权限限缩为国务院或省级的卫生行政部门。

该条是县级以上地方各级政府发布突发事件预警的权限依据，同时也意味着发布预警是其应当履行的法定职责。进一步而言，考察预警内容也可以发现两者的实质差异。来源：载《中国社会科学院研究生院学报》2021年第4期，注释从略，全文请见原刊。同时可以参考比较成熟的地方规定，将预警形式予以规范，如明确预警信息应当包括预警类型、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布单位、发布时间等内容。

第二种观点认为，《突发事件应对法》与《传染病防治法》对于同一预警事项的相关规定出现不一致，属于法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，无法确定如何适用，应当提交全国人大常委会裁决。可见，预警行为分为外部的发布警报以  及内部的报告和通报。

《突发事件应对法》第17条第3款规定：地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。进入专题： 突发公共卫生事件 预警职责 。

（三）突发公共卫生事件预警机制的立法细化 《突发公共卫生事件应急条例》的立法体例虽然完整，但是对预警发布的条件、内容、方式和程序等未作详细规定，导致地方政府在应对由传染病引发的突发公共卫生事件时，普遍将发布预警狭隘地理解为行政系统内部对传染病疫情的上报通报机制，对发布外部预警有所忽视，严重偏离《突发事件应对法》的立法本意，存在疫情防控时机被延误的重大隐患。根据《突发事件应对法》第3条，该法所调整的突发事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，而《传染病防治法》的相关规定只涉及传染病引发的公共卫生事件，属于特别规定。在不明原因传染病引发的突发公共卫生事件中，虽然地方政府没有能力对疫情作出准确定性，无法采取《传染病防治法》中规定的强制治疗措施，但是面对疫情传播扩散的现实危险，地方政府有权力也有职责及时发布预警，向公众告知不明原因传染病的流行风险以及防控建议，或者对公众聚集性活动进行有效管制。为提高法律的明确性、避免法律适用上的争议，本文对适用、完善《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》提出几点建议。因此，政府对于非常法律形成的推动，除了应急管理法律法规体系，最主要的还在于建立应急预案体系。由于《突发事件应对法》与《传染病防治法》都是全国人大常委会制定的法律，根据我国《立法法》第92条，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

进一步而言，两类行为所蕴含的风险治理功能不同。根据该规定，只有国务院卫生行政部门和省级政府才有权发出传染病预警。

3. 预警条件 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时是发布预警的条件。尽管《传染病防治法》在2013年进行了修改，但这次修改不是全面修订，与传染病引发或者可能引发公共卫生事件的相关条文未作修改，应当理解为按照《突发事件应对法》的相关规定实施。

如果属地政府没有提出请求，表明其有能力应对事件，上级政府不应干预事件应对，以减少属地政府在救援黄金期内对接上级领导的成本。这种行为对公民而言更接近行政指导，只产生引导公众自发、自主选择避险的警示效果，而不会产生法律上权利义务的实际影响。

比如本次疫情信息发布后，通过法定程序将事实上的传染病转化为法定传染病，政府就可以实施《传染病防治法》中规定的划定疫区、对传染病患者强制隔离、区域封锁等高权性的医疗防控措施。目前在我国应急法律制度的架构下，这类应急预案的合法性判断比较宽松，但是其规范效力既然及于行政相对人，那么对行政机关自然也应具有约束力。2. 预警行为 预警行为包括发布、报告、通报等三种形式，分别针对不同对象。地方政府制定的应急预案在形式上属于行政规范性文件，在实质效力上可分为两部分：一部分是应急管理领域相关法律依据的梳理整合，可以为应急执法提供明确的依据指引。

根据《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件分级标准》等规定，各类突发公共卫生事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），各级的应对需求和负责层级完全不同。但是，在由传染病引发的突发公共卫生事件中，公布疫情并非信息披露的唯一途径，县级以上政府还可以依据《突发事件应对法》第43条发布预警。

该规定可视为对地方应急预案制定权限的概括性授权。即突发事件发生后，首先由事发地的县级以上政府及其有关部门按照突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度，作出相应级别的应急反应。

此外，在宣布有关地区进入预警期的同时，预警主体还要报告上级政府，以及通报当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区政府。《中华人民共和国防洪法》将防汛预警权基于就近原则授予县级以上政府的防汛指挥部，是为了能及时应对洪涝灾害。

《传染病防治法》中对发布疫情信息的要求为及时、准确，即在预警功能的基础上，更着眼于传染病疫情发生后的应急与救治，旨在最大程度地隔离感染源、切断传播途径、保护易感群体，而这些措施必须基于对疫情有相对准确的了解。但是本次疫情初期，地方政府在工作开展中却普遍以《传染病防治法》为依据，其妥当性也值得反思。其次，这两部法律为新法与旧法的关系。《传染病防治法》中的传染病预警系针又对传染病发生、流行趋势的专业研判，属于卫生系统内部的日常监测系统。

在突发公共事件应急管理制度的框架下，从决策标准、立法体系、法律效果等不同角度进行考察，可以发现二者是不同的信息披露途径。（二）突发事件预警的规范分析 预警制度是指根据有关突发事件的预测信息和风险评估结果，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会发布相关信息的制度。

（一）《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19条的关系澄清 《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19条在形式上存在的不一致，不属于《立法法》第94条规定的法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用的情形，不需要全国人大常委会裁决。在法规范层面，发布预警的依据为《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第43条，但该条能否适用以及具体如何适用，还要基于对突发事件应急管理制度的体系性思考，尤其是对发布预警和发布信息的行为差异、《突发事件应对法》和《传染病防治法》的适用关系以及预警的具体实施依据等问题进行规范分析。

但为增加法律适用的确定性，可以由全国人大常委会法工委以法律询问答复的形式对两部法律之间的关系加以澄清。没有特殊规定的，则依据本条规定的权限来实施。